A Vedação da Transação Tributária ao Devedor Contumaz: os impactos do art. 11 da LC nº 225/2026 sobre o art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020

1. O novo paradigma da conformidade e o Código de Defesa do Contribuinte

A Lei Complementar nº 225, de 8 de janeiro de 2026, institui o Código de Defesa do Contribuinte e estabelece normas gerais relativas aos direitos, às garantias, aos deveres e aos procedimentos aplicáveis à relação jurídica do sujeito passivo — contribuinte ou responsável — com a administração tributária (art. 1º), de observância obrigatória em todo o território nacional.

Ainda que o diploma seja frequentemente apresentado como desdobramento da Reforma Tributária, é preciso rigor: a LC nº 225/2026 não menciona a Emenda Constitucional nº 132/2023 e não decorre formalmente dela. O que existe é convergência de princípios — cooperação, transparência e boa-fé permeiam o texto (a exemplo dos arts. 3º, 6º, 7º, 20 e 21) e dialogam com o novo desenho constitucional do sistema tributário.

Se, por um lado, a lei confere ao contribuinte um escudo de proteção contra o exercício abusivo do poder fiscal, por outro introduz um rigoroso regime de medidas restritivas voltado a combater a inadimplência fraudulenta e estrutural, positivando em âmbito nacional a figura do devedor contumaz. A expressão não é nova: já constava do art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020, que a ela remetia sem defini-la, condicionando sua eficácia a “lei específica”. É justamente essa lacuna que a LC nº 225/2026 colmata — e daí decorre a controvérsia examinada neste artigo.

2. A caracterização do devedor contumaz (art. 11 da LC nº 225/2026)

Nos termos do caput do art. 11, considera-se devedor contumaz “o sujeito passivo cujo comportamento fiscal se caracteriza pela inadimplência substancial, reiterada e injustificada de tributos”. Os três atributos são cumulativos e cada um deles recebeu critérios objetivos no § 2º:

Duas observações são indispensáveis à leitura da tabela.

A primeira diz respeito ao conceito de “patrimônio conhecido”. A lei não define a base de aferição do valor patrimonial — se o patrimônio líquido, o ativo total escriturado (ECD/ECF) ou o acervo identificado pela administração tributária. Trata-se de conceito jurídico indeterminado com enorme potencial de litígio, sobretudo em grupos econômicos e em contribuintes com ativos não escriturados a valor de mercado, e que reclama regulamentação.

A segunda é que a hipótese das partes relacionadas (art. 11, § 7º) não integra o teste cumulativo dos três atributos: é hipótese autônoma de caracterização, dirigida ao uso de pessoas jurídicas descartáveis. Tratá-la como “quarto requisito” cumulativo conduz a erro de interpretação.

2.1. Créditos que não são computados

O art. 11, § 9º, exclui do cômputo os créditos que não expressam recusa deliberada ao cumprimento da obrigação, entre eles: os valores com exigibilidade suspensa por decisão judicial; os saldos de parcelamento ou moratória regularmente adimplidos; os valores objeto de acordo de transação tributária em cumprimento; os créditos sob impugnação ou recurso que veiculem controvérsia jurídica relevante, nos termos da Lei nº 13.988/2020; e os valores cuja cobrança dispense a apresentação de garantia.

O ponto é técnico e decisivo: a contumácia se dirige ao inadimplente estrutural, não ao litigante. Quem discute, garante ou negocia não é contumaz — e é exatamente essa lógica que deve orientar a interpretação das restrições examinadas adiante.

2.2. O devido processo legal da qualificação (art. 12)

A qualificação não é automática. O art. 12 exige processo administrativo próprio, com indicação dos créditos que geram a caracterização e decisões fundamentadas, assegurando ao sujeito passivo prazo de 30 dias para regularizar sua situação ou apresentar defesa, à qual se atribui efeito suspensivo. A ausência de defesa e de regularização conduz à revelia e à caracterização como devedor contumaz.

3. As medidas aplicáveis ao devedor contumaz (art. 13)

Uma vez qualificado, o contribuinte fica sujeito, “isolada ou cumulativamente”, às medidas do art. 13:

• Impedimento de fruição de quaisquer benefícios fiscais, inclusive a concessão de remissão ou de anistia, e de utilização de créditos de prejuízo fiscal ou de base de cálculo negativa da CSLL para a quitação de tributos (inciso I, “a”);
• Impedimento de participação em licitações promovidas pela administração pública (inciso I, “b”);
• Impedimento de formalização de vínculos, a qualquer título, com a administração pública — autorização, licença, habilitação, concessão de exploração ou outorga de direitos (inciso I, “c”);
• Impedimento de propositura de recuperação judicial ou de prosseguimento desta, “motivando a convolação da recuperação judicial em falência a pedido da Fazenda Pública correspondente” (inciso I, “d”);
• Declaração de inaptidão da inscrição no cadastro de contribuintes (inciso II);
• No âmbito federal, sujeição ao rito do contencioso administrativo previsto no parágrafo único do art. 23 da Lei nº 13.988/2020 — julgamento em instância única por órgão colegiado das Delegacias de Julgamento, com aplicação limitada do Decreto nº 70.235/1972 (inciso III).

Registre-se, para precisão técnica, que a “baixa definitiva do CNPJ” não figura entre as medidas do art. 13: a lei prevê a declaração de inaptidão da inscrição, à qual a legislação cadastral pode, em momento posterior e por fundamento próprio, associar a baixa. Confundir os institutos amplifica indevidamente o alcance da norma.

Note-se, ainda, o paradoxo do inciso III: a LC nº 225/2026 utiliza a Lei nº 13.988/2020 para agravar a posição processual do contumaz — restringindo-lhe as instâncias de defesa administrativa — enquanto, como se verá, a mesma lei lhe fecha o acesso ao seu principal instrumento de solução consensual.

4. O elo decisivo: o art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020

A vedação da transação ao devedor contumaz não nasce da LC nº 225/2026. Ela já estava no art. 5º da Lei nº 13.988/2020:

“Art. 5º É vedada a transação que: […] III – envolva devedor contumaz, conforme definido em lei específica.”

Lei nº 13.988/2020, art. 5º, III

Tratava-se, desde 2020, de norma de eficácia contida: a vedação existia no plano da validade, mas dependia, para operar, da definição legal de quem seria o devedor contumaz. Na ausência dessa “lei específica”, o dispositivo permaneceu praticamente inaplicado, e o tema foi conduzido por atos infralegais e pelos editais de transação.

Com o art. 11 da LC nº 225/2026, a condição se realiza. A definição nacional de devedor contumaz preenche o conceito aberto do art. 5º, III, e converte uma vedação latente em vedação plenamente operativa — tanto na transação de créditos inscritos em dívida ativa quanto na relativa a créditos em contencioso administrativo. É nesse cruzamento — art. 11 da LC nº 225/2026 com art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020, e não no art. 13 — que a controvérsia se instaura.

A consequência prática é severa e automática: a qualificação como contumaz não apenas impõe as medidas do art. 13, como retira do contribuinte o principal instrumento de que ele dispõe para reverter a própria qualificação, já que a regularização passa, quase sempre, por descontos, prazos alongados e uso de prejuízo fiscal — exatamente o que a transação oferece e o art. 13, I, “a”, também restringe.

5. O círculo vicioso: recuperação judicial, regularidade fiscal e transação

A combinação entre o art. 13, I, “d”, da LC nº 225/2026, a exigência de regularidade fiscal na recuperação judicial e a vedação do art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020 produz um encadeamento sem saída:

1. O contribuinte acumula créditos tributários em situação irregular iguais ou superiores a R$ 15 milhões, superiores a 100% do seu patrimônio conhecido, e é qualificado como devedor contumaz ao fim do processo administrativo dos arts. 11 e 12.
2. Qualificado, fica impedido de propor recuperação judicial ou de prosseguir naquela já em curso, podendo a Fazenda Pública requerer a convolação em falência (art. 13, I, “d”).
3. Ainda que supere esse obstáculo, a concessão e a manutenção da recuperação dependem da apresentação de certidões de regularidade fiscal — CND ou certidão positiva com efeitos de negativa (CPD-EN) —, nos termos do art. 57 da Lei nº 11.101/2005 e do art. 191-A do CTN, exigência reforçada pela Lei nº 14.112/2020.
4. A obtenção da CPD-EN pressupõe a suspensão da exigibilidade dos débitos, o que, na crise, só se viabiliza por parcelamento ou transação.
5. A transação, contudo, está vedada ao contumaz pelo art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020, agora dotado de plena eficácia.
6. Sem transação, não há certidão; sem certidão, não há recuperação judicial; sem recuperação judicial, sobra a falência — requerida, no limite, pelo próprio Fisco, sem qualquer satisfação do crédito público.

Quanto ao terceiro elo, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça consolidou-se, após a Lei nº 14.112/2020, no sentido da imprescindibilidade da regularidade fiscal como condição para a concessão e a manutenção dos efeitos da recuperação judicial, cabendo ao magistrado fixar prazo razoável para a comprovação.

Duas cautelas de técnica processual são necessárias na invocação desse precedente. A primeira: decisão de Turma não produz tese vinculante, efeito reservado aos recursos repetitivos (art. 1.036 do CPC), ao incidente de assunção de competência e aos julgados da Seção e da Corte Especial na sua função uniformizadora. A segunda: a aplicação da Súmula 83 do STJ é fundamento de não conhecimento do recurso especial — o acórdão que a invoca confirma a orientação preexistente, não a institui. O julgado serve, portanto, como ilustração de jurisprudência consolidada, não como precedente qualificado.

6. A válvula de escape do art. 14 e o argumento sistemático

O próprio Código de Defesa do Contribuinte oferece o antídoto interpretativo. O art. 14 determina que o procedimento de caracterização seja encerrado se houver pagamento integral das dívidas (inciso I) e suspenso se houver negociação integral das dívidas com regular adimplemento das parcelas devidas (inciso II), além de admitir a revisão da qualificação e de reputar adimplemento substancial o pagamento superior a 75% dos créditos parcelados (§ 2º).

A conclusão que se extrai é clara: o sistema instituído pela LC nº 225/2026 prestigia a negociação como via de retorno à conformidade. Ler o art. 5º, III, da Lei nº 13.988/2020 como um bloqueio absoluto e perpétuo é, por isso, incompatível com o art. 14 da própria lei que lhe deu eficácia. A vedação deve alcançar quem persiste na contumácia — o devedor que se recusa a negociar —, e não funcionar como cláusula de exclusão prévia daquele que se apresenta para negociar integralmente a dívida.

Essa leitura, além de sistemática, é a única compatível com a finalidade arrecadatória da Lei nº 13.988/2020 e com o regime específico de transação de créditos de empresas em recuperação judicial introduzido pela Lei nº 14.112/2020 — que seria esvaziado se toda grande devedora em crise fosse, por definição, tratada como contumaz.

7. Conclusão: ponderação entre racionalidade arrecadatória e sanção

A repressão ao devedor contumaz é medida legítima e necessária: protege a livre concorrência, desestimula o uso do inadimplemento tributário como vantagem competitiva e resguarda o contribuinte cumpridor. O regime dos arts. 11 a 14 da LC nº 225/2026, com processo administrativo, contraditório e critérios objetivos, representa avanço em relação ao casuísmo anterior.

O arcabouço punitivo, porém, não pode inviabilizar os instrumentos de consensualidade fiscal. Ao converter a qualificação de contumaz em filtro de acesso aos descontos e prazos da Lei nº 13.988/2020, o Estado abdica da chance concreta de receber, em nome de uma sanção cuja consequência prática é a extinção da empresa e a perda integral do crédito.

Se a aplicação da LC nº 225/2026 impedir irrestritamente o acesso à transação tributária, o Fisco estará, na prática, decretando a morte sumária da empresa em crise, sem que disso resulte efetiva recuperação do crédito público. Cabe à Administração Tributária e ao Judiciário dosar a aplicação desses conceitos — à luz do art. 14 da própria lei —, sob pena de transformar a busca pela conformidade tributária em uma máquina geradora de falências.